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【标准小课堂】标准实施的法律规范及地位

发布日期:2024-07-04 浏览次数:15

  标准的实施不只是标准化的问题,也是法治的问题。然而,迄今为止,尚未见有研究标准实施的法学著述。本文结合我国标准化和法治的实践,阐释标准实施的法律意义,探索标准实施的法律规范,弥补理论研究的缺失。

  01

  标准实施的法律意义与规范

  标准的实施行为,因实施的主体、实施行为的性质不同可分为两种类型:一是实施主体为民事主体,实施行为性质上为民事行为;二是实施主体为公权力机关,实施行为性质上为公权力行为。前者受民法规范,具有私法的意义,后者受公法规范,具有公法的意义

  1.1民事主体实施标准的法律规范

  无论是标准的直接实施,还是标准的间接实施,都包含着实施主体为民事主体、实施行为为民事行为的情形。

  1.1.1标准实施主体为民事主体

  (1)标准的直接实施中,在产品生产和服务提供中实施标准的主体是生产经营者,在交易(合同)活动中实施标准的主体是合同当事人,在合格评定(认证)中实施标准的第三方是认证机构和检验机构,在企业管理活动中实施标准的主体是企业,在交流和合作中实施标准的主体主要是一般社会成员,他们或为法人组织,或为非法人组织(如合伙企业、个人独资企业),或为自然人,均为民事主体。

  (2)标准的间接实施中,如采用或引用标准制定标准的主体是标准化机构,也属于民事主体。

  在我国,制定标准的主体包括国务院标准化主管部门、国务院有关行政主管部门、地方标准化主管部门、社会团体和企业。

  社会团体和企业属于民事主体。国务院标准化主管部门、国务院有关行政主管部门、地方标准化主管部门本身均为国家行政机关,但是标准的制定权不属于行政权,所制定的标准规定的是技术要求,而不是公民法人的权利义务。

  在主体类型上,作为国家标准、行业标准和地方标准制定主体的国务院标准化主管部门、国务院有关行政主管部门和地方标准化主管部门性质上应属于民事主体“特别法人”中的“机关法人”(《民法典》第97条),与团体标准的制定主体——社会团体和企业标准的制定主体——企业无异。

  1.1.2民事主体标准实施行为的类型划分与法律规范

  民事主体实施标准的行为属于民事行为。民事行为,是能够产生一定私法效果的行为。

  民事行为依其所产生的私法效果是否以行为人的意思表示为必要可分为法律行为和事实行为,前者以行为人的意思表示为必要,所产生的私法效果依行为人的意思表示而定;后者不以行为人的意思表示为必要,所产生的私法效果依法律规定。民事主体实施标准的行为也可分别归类于法律行为和事实行为。

  (1)可归类于法律行为的标准实施行为,是指在交易(合同)活动中实施标准。无论是供方声明其提供的产品和服务符合特定标准,还是需方采购产品和服务要求供方提供的产品或服务应当符合特定标准,抑或是交易双方商定产品和服务执行的标准,所达成的协议都包含着以标准为合同标的质量依据的条款,笔者称之为“标准条款”。

  “标准条款"约定的标准构成了合同履行的依据,供方交付的标的物或提供的服务应当符合约定标准的要求,如果供方交付的标的物、提供的服务不符合约定标准的要求,则构成违约行为,需方有权获得违约救济。

  作为合同漏洞的填补规则,当合同关于标的质量要求的约定不明确时,标准还可以依《民法典》第511条第1项规定进入合同,构成合同履行的依据。

  (2)可归类于事实行为的标准实施行为包括:直接实施中的在产品生产和服务提供中实施标准、在合格评定中实施标准和在企业管理活动中实施标准以及间接实施中的标准化机构通过采用或引用标准制定标准。

  一般而言,产品生产和服务提供指的是社会再生产过程(生产、分配、交换、消费)中的生产环节,生产环节实施标准是生产者依据标准组织生产,生产出符合标准的产品和服务。

  生产的私法意义在于,它是所有权原始取得的方式,在法律事实的分类上属于事实行为,其私法效果依据法律规定,即生产者对其生产的产品(在私法上表现为生产者对其生产的产品的占有)享有所有权。在产品生产和服务提供中实施标准的目的是生产产品和提供服务,是生产行为的组成要素,因此归类于事实行为。

  在合格评定中实施标准在民事行为上也可归类于事实行为。在认证活动中,认证机构依据标准对产品、服务、管理体系进行合格评定,做出认证结论,出具认证证书;在检验活动中,检验机构依据标准对产品质量进行检测,形成检验结果,出具检验报告,如同企业依据标准生产出产品,行为性质相同,也属于民事行为中的事实行为。

  产品和服务的生产经营者、合格评定的认证机构组织产品生产、服务提供、合格评定活动离不开其自身的组织管理。

  例如,企业生产产品需按照一定的组织方式进行,合格评定机构开展合格评定活动也需按照一定的组织方式进行。管理体系标准对于企业的意义在于它能使生产经营活动的组织有序化、合理化,提升企业的管理水平,提高生产效率。在企业管理中实施标准,构成了生产经营活动的组成部分,在行为性质上应归属于事实行为的范畴。

  标准化机构通过采用或引用标准制定标准,是标准生产的方式,与产品生产在行为性质上无异,也属于事实行为。所不同的是,标准不是一般产品而是作品,标准的产权不是所有权而是著作权(版权),标准著作权的取得依据法律规定,归属于标准的制定主体——标准化机构。

  例如,新《国家标准管理办法》(2022)第10条规定:“国家标准及外文版依法受到版权保护,标准的批准发布主体享有标准的版权。"

  在交流和合作中实施术语标准、符号标准、分类标准等基础性标准,是从事民事活动的基础,不论是在具有法律行为性质的交易活动中实施标准还是在归类于事实行为的企业产品生产和服务提供等活动中实施标准,都需要应用这些基础标准。在民事行为归类上,应随所属的民事行为而定。

  将民事行为性质的标准实施行为划分为法律行为和事实行为两类,其意义在于适用的民事法律不同。

  归类于法律行为的标准实施的行为,适用民法关于法律行为和合同的规定,当事人在合同中约定的“标准条款”是否真实意思的表示、有无违背法律、行政法规的强制性规定等效力问题,应依据民法关于法律行为效力的规定;“标准条款”的履行与不履行责任应适用民事关于合同的履行与违约责任的规定;如债务人交付的产品或提供的服务不符合约定的质量标准,致使债权人受到人身财产损害的,债权人还可依据民法关于责任竞合的规定或产品侵权责任的规定,获得救济。

  归类于事实行为的标准实施行为,在行为成果的权利归属上依据民法关于权利归属的规定,例如依据标准组织生产的产品所有权属于产品的生产者,采用或引用标准制定的标准著作权(版权)属于标准的制定主体。

  需要指出的是,上述归类于法律行为和事实行为的标准实施行为,可能存在着某种联系。例如,企业组织产品生产所依据的标准可能来自于企业与买方订立的合同约定的“标准条款”,检验机构对委托事项进行检验所依据的标准可能源于检验机构与委托人订立的合同的约定。但这种联系不会影响民事行为性质的标准事实行为的划分及其法律适用。

  1.2公权力机关实施标准的法律规范

  标准的直接实施和间接实施均包含着实施主体为公权力机关、实施行为为公权力行为的情形。它包括立法机关在立法活动中实施标准、行政机关在社会管理活动中实施标准和司法机关在司法活动中实施标准,立法机关、行政机关和司法机关均自觉或不自觉、主动或被动地成为标准的实施者。

  1.2.1立法机关在立法活动中实施标准的法律规范

  根据《立法法》规定,法的形式(法源)包括法律、法规(行政法规、地方法规)和规章(部门规章、地方规章)。法的制定机关包括全国人民代表大会及其常务委员会(制定法律)、国务院(制定行政法规)、具有地方立法权的地方人民代表大会及其常务委员会(省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、设区的市的人民代表大会及其常务委员会、自治州的人民代表大会及其常务委员会)(制定地方法规)、国务院组成部门(国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构)(制定部门规章)和具有地方规章制定权的地方人民政府(省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府)(制定地方规章)。

  当行政规范性文件和司法解释也被视为法源时,那么制定行政规范性文件的行政机关和制定司法解释的最高人民检察院、最高人民法院也可以视为立法机关。

  立法机关在立法活动中实施标准,表现为在它制定的规范性法律文件中引用标准。

  法律引用标准的情形,如《消防法》第24条规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的,必须符合行业标准……"

  行政法规引用标准的情形,如国务院2008年颁布的《民用建筑节能条例》第13条规定:"施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查……”

  地方性法规引用标准的情形,如福建省人大常委会2020年批准的《莆田市城市生态绿心保护条例》第16条第1款规定:"绿心水域实行河长制、湖长制管理,水质主要指标不得低于国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。”

  部门规章引用标准的情形,如公安部等部门2007年制定的《信息安全等级保护管理办法》第13条规定:“运营、使用单位应当参照《信息安全技术信息系统安全管理要求》(GB/T 20269-2006)、《信息安全技术信息系统安全工程管理要求》(GB/T 20282-2006)、《信息系统安全等级保护基本要求》等管理规范,制定并落实符合本系统安全保护等级要求的安全管理制度。”

  地方规章引用标准的情形,如宁夏回族自治区人民政府2019年制定的《宁夏回族自治区无障碍环境建设管理办法》第8条规定:"城镇新建(改建、扩建)道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑和居住区,应当符合无障碍设施工程建设标准。”行政规范性文件引用标准的情形,如北京市绿化园林局2010年发布的《北京市附属绿地建设管理办法》第5条规定:"居住区(居住小区)绿地设计方案应当符合《居住区绿地设计规范》(DB11/T 214-2003)等相关标准、规范……"

  司法解释引用标准的情形,如《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)第1条:"实施刑法第三百三十八条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为‘严重污染环境':……(三)排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的;(四)排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的……”

  在法律中引用标准,本质上属于立法机关依据法律的授权行使立法权的立法活动,受有关立法法的规制。这些法律包括《立法法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》《最高人民检察院司法解释工作规定》,地方性法规制定条例(如《海南省人民代表大会常务委员会制定批准地方性法规条例》)。立法法对立法的基本要求是必须“依照法定的权限和程序”,实行“立法公开”,“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利义务”,所制定的“法律规范应当明确、具体,其有针对性和可执行性”(《立法法》第4条-第6条)。立法机关在所制定的法律中引用标准,也应当遵守立法法的规定,对所引用的标准进行符合法律目的性的审查。然而,遗憾的是,这一问题尚未受到法学界和立法机关的注意。

  1.2.2行政机关在社会管理中实施标准的法律规范

  行政机关在社会管理活动中实施标准主要包括行政许可中实施标准、行政处罚中实施标准和行政监督检查中实施标准。

  (1)行政许可中实施标准,表现为相对人申请许可的事项符合标准是获得行政许可的必要条件,许可机关在对相对人的申请进行审查时应当审查其是否符合标准要求的条件,不符合标准要求的,不予以许可。

  例如,2008年国务院颁布的《民用建筑节能条例》(国务院令第530号)第13条规定,施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查,经审查不符合民用建筑节能强制性标准的,不得颁发施工许可证。在我国,将符合标准纳入行政许可必要条件的领域十分广泛。《行政许可法》第12条第4项规定,“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项"可设立行政许可。在这些领域,符合标准是申请人取得行政许可的必要条件,也是许可机关对申请人的申请进行实质审查的重要事项和作出许可决定的重要依据。

  (2)行政处罚中实施标准,表现为行政机关对涉及标准的违法行为实施处罚,应以被处罚人实施了不符合标准的行为的事实,即“违标”事实为依据。《行政处罚法》规定,实施行政处罚“必须以事实为依据”(第5条第2款)。在涉及标准的行政违法行为的行政处罚中,此所谓“事实”,是指被处罚人实施了不符合或违反标准的行为,即“违标”行为,例如,企业超过污染物排放标准排放污染物,食品生产企业生产的食品不符合食品安全标准,超标排污、食品不符合食品安全标准是行政机关对被处罚人实施行政处罚所依据的事实。例如,《水污染防治法》第74条第1款规定:“违反本法规定,排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。"

  (3)行政监督检查活动中实施标准,表现为行政机关为实现其管理职能,依法定职权,依据标准对生产经营者遵守法律的情况进行监督检查。在我国,众多的法律规定生产经营者必须依据标准组织生产经营,并将生产经营活动纳入行政监督检查的范围。在行政机关开展监督检查活动中,标准是其“重要技术依托”。

  例如,《食品安全法》规定,县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门负责本行政区域的食品安全监督管理工作(第6条),对食品进行定期或者不定期的抽样检验,并依据有关规定公布检验结果(第87条)。食品安全监督管理部门对食品进行抽样检验的主要依据是食品安全标准。

  行政许可、行政处罚、行政监督检查均属于具体行政行为,事关相对人的权利、义务和责任,应依据《行政许可法》《行政处罚法》以及行政监督检查有关法律的规定。在行政许可方面,依据《行政许可法》的规定,实施行政许可应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则(第5条),应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务(第6条)行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查,根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查(第34条)。在行政处罚方面,《行政处罚法》规定,行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予行政处罚,应依据法律规定的程序(第4条);遵守公正、公开的原则,以事实为依据(第5条);行政机关必须查明事实,违法事实不清、证据不足的,不得给予行政处罚(第40条)。在行政监督检查方面,行政机关应当依据法律的相关规定开展监督检查。如食品安全监督管理部门对食品进行定期或不定期的抽样检验,应当依据《食品安全法》《食品安全法实施条例》的规定以及国家市场监督管理总局发布的《食品安全抽样检验管理办法》(国家市场监督管理总局令第15号)进行。

  1.2.3司法机关在司法活动中实施标准的法律规范

  司法,是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序,具体运用法律处理案件的专门活动,包括检察机关依法对刑事案件的侦察起诉、提起民事、行政公益诉讼和审判机关依照法律对民事、行政、刑事案件的审判活动。司法活动最基本的原则是“以事实为依据,以法律为准绳”。

  “以事实为依据”要求检察机关、审判机关对案件的审理应当建立在客观事实的基础上。在涉及标准的案件中,其所谓客观事实,是指行为人实施了“违标”行为,司法机关必须依据标准对行为人实施“违标”行为的事实作出认定,只有在认定行为人存在“违标”行为的事实时,才能追究行为人的法律责任。

  案件的客观事实除了“自然规律以及定理、定律"“众所周知的事实”、根据法律规定或已知的事实和日常生活经验法则推定的事实以及法律文书(裁决书、判决书、公证文书)已经确认的事实外,需要举证予以证明。

  在涉及标准的案件中,“违标”行为的事实属于需举证证明的事实,证明“违标”行为的事实必须依据标准。

  例如,企业生产不符合食品安全标准的食品,必须依据标准;离开标准,就无从对企业生产的食品不符合安全标准的事实作出认定。由于“违标”事实的认定所依据的标准以及“违标”行为的判断具有很强的专业技术性,依据标准作出“违标”行为的事实认定属于诉讼法上的“专门性问题”,须由专业机构鉴定,司法机关则依据鉴定机构作出的鉴定意见对“违标”行为的事实作出认定。

  因此,无论是民事案件、行政案件还是在刑事案件,鉴定机构作出的鉴定意见都是认定“违标”行为事实的最重要的证据。在法律上,标准并不能构成证明案件事实的证据,但对于鉴定意见而言,标准却是该项证据形成所不可缺少的关键因素。